Im Dezember 2020 verweigerte Sachsen-Anhalt mit Verweis auf die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie seine Zustimmung zur Erhöhung des Rundfunkbeitrags, die Landesrundfunkanstalten, das ZDF und das Deutschlandradio reichten daraufhin Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe ein. Die jüngste Rundfunk-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts offenbart nicht nur die strukturellen Schwächen seiner Judikatur zur Rundfunkfreiheit, sondern führt auch den toxischen Stil vor Augen, in dem Debatten über mögliche Reformen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks geführt werden.

Maßstäbe und ihre Tücken
Die Idee eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks geht auf die britische BBC zurück und wurde nach dem Zweiten Weltkrieg in der Bundesrepublik ebenso umgesetzt. Konsequenz aus der Indienstnahme der Medien durch nationalsozialistische Propaganda war insbesondere die grundsätzliche Eigenschaft einer „Staatsferne“1. Der ÖRR wurde geschaffen, um die innerhalb der Bevölkerung vorhandene Meinungsvielfalt abzubilden und vor allem einen informativen Auftrag zu erfüllen, verfolgt also durchaus noble und nachvollziehbare Zwecke. Hinzu kommt, dass die zur Rundfunkübertragung erforderliche Infrastruktur zur Zeit seiner Entstehung nur in begrenztem Umfang zur Verfügung stand und von privaten Anbietern noch keine Spur war. Private Radio- und Fernsehstationen begannen sich erst ab den 1980er-Jahren durchzusetzen.
Jedoch basiert die Rechtsprechungslinie des Bundesverfassungsgerichts bis heute auf einem nicht nur veralteten, sondern auch völlig idealisierten Bild des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Das Gericht macht die eigene Ignoranz hinsichtlich der dynamischen Bedingungen der Medienwelt und deren Relevanz für ihre demokratiekonstitutive Bedeutung zur Tugend. Ein funktionalistischer Verweis auf Karlsruhes Rolle als das Grundgesetz vermeintlich authentisch interpretierender „Hüter der Verfassung“ vermag indessen die Entscheidung nicht vor Kritik zu schützen, leitet das Gericht den Großteil seiner Begründungslogik nicht unmittelbar aus dem Grundgesetz, sondern von ihm selbst im Laufe seiner Judikationshistorie geschaffenen Maßstäben her.2 Es hat sich mit der Schaffung dieser verfassungsgerichtlichen Zwischennormen, die sich vom Bedeutungsgehalt des Grundgesetzes längst emanzipiert und ein normatives Eigenleben zu führen begonnen haben, aber ebenso selbst eine Fessel angelegt. Um aus diesem mit Konstruktionsfehlern behafteten dogmatischen Gefängnis auszubrechen, müsste das Gericht von in jahrzehntelanger Rechtsprechung verarbeiteten Maßstäben abweichen, was es nur außerordentlich selten tut. Mit Blick auf die gegenwärtige Sachlage ist dem Gericht dies allerdings nur zu empfehlen, will Karlsruhe seine Legitimität und die Akzeptanz seiner Entscheidungen wahren.

Normtextloses Verfassungsrichterrecht
Auch wenn die Feststellung der demokratiekonstitutiven Funktion der Rundfunkfreiheit der Sache nach richtig sein mag,3 erweist sich die Rezeption der objektiven Grundrechtslehren hier durchaus als Tücke. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten werden so nämlich nicht nur mit einem für liberale Verfassungen typischen Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe ausgestattet, sondern erhalten zugleich ein staatlicherseits zu garantierendes Recht auf ihre Finanzierung, wenn auch aufgrund des dualen Modells in nur abgeschwächter Form.4
Die aktuelle Entscheidung wirft ebenso Probleme der Demokratietheorie und Entscheidungskonsistenz auf. Das 1994 vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Einstimmigkeitsprinzip wurde in einer stetigen Entwicklung bis heute in sein exaktes Gegenteil verkehrt: Mussten zunächst alle Länder einer Gebührenerhöhung zustimmen,5 musste die gemeinsame Ablehnung 2007 gemeinsam tragfähig begründet sein6 und schließlich soll die Ablehnung jedenfalls eines Landes gänzlich unerheblich sein, sofern sie nicht von allen geteilt wird.7 Der die Rundfunkfreiheit normierende Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG hat sich in dieser Zeit nicht geändert. Das Gericht hat also den dieser Verfassungsnorm (angeblich) zu entnehmenden Bedeutungsgehalt im Verlaufe dieser drei Jahrzehnte völlig umgedreht. Interpretation kann man das freilich nicht einmal mehr mit der üblicherweise gebotenen Phantasie nennen. Es handelt sich um eine handfeste Neuschöpfung von Verfassungsrecht am verfassungsändernden Gesetzgeber vorbei, die das Gericht unter Ausnutzung seines Ansehens als vermeintliches Auslegungsergebnis vermarktet. Die Empfehlungen der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) erwachsen aufgrund der nahezu unmöglichen Einigung aller Länder in dieser Frage faktisch in Gesetzeskraft, die Absegnung durch die Landtage wird zur Farce. Die Kommission wird damit zu einem vom Ersatzgesetzgeber ermächtigten Ersatzgesetzgeber.

Lèse-Majesté
Es ist insbesondere die politische Linke, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vehement verteidigt. Die Gründe hierfür liegen auf der Hand. Der Rundfunk hat seinen eigentlichen Anspruch an Neutralität und Objektivität völlig aufgegeben. Was politisch Andersdenkenden schon länger auffällt, zeigt sich auch statistisch: Eine Umfrage unter den Volontären bei der ARD kam zu dem Ergebnis, dass ca. 92 Prozent von ihnen grün, rot oder blutrot wählen.8 Vor allem die Grünen erfreuen sich in den Redaktionen von ARD, ZDF und Co. großer Beliebtheit und sind damit politische Hauptprofiteure des Rundfunksystems. Es ist dabei nur nachvollziehbar, dass sie auf eine so lukrative mediale Unterstützung nicht verzichten wollen und eher weniger an spürbaren Reformen interessiert sind. Niemand gibt bereitwillig einen großen Teil seines informellen Wahlkampfbudgets auf. Das stellenweise fast sektenartig agitierende Lager der ÖRR-Soldaten macht den Bestand der Demokratie in Deutschland von einem schrankenlosen Rundfunk abhängig und behandelt ihn wie einen Gott. Er wird angebetet und umtanzt wie ein goldenes Kalb, das sich für den spitzfindigen Beobachter doch als Götze zu erkennen gibt.
Jeder Reformvorschlag oder mitunter sogar kritische Kommentare provozieren eine Reaktion, die an Majestätsbeleidigungen in Thailand oder Gotteslästerungen in der islamischen Welt erinnern. Die Reformvorschläge von Mittelstands- und Wirtschaftsunion (MIT) und FDP9 riefen eine Gegenwehr hervor, als habe man in ein Wespennest gestochen. Verteidiger und prominente Figuren des ÖRR schlugen hysterisch-hyperventilierend wie um Luft ringende Kindergartenkinder um sich, darunter allen voran der selbsternannte Comedian und Kabarettist Jan Böhmermann. Auch intern gehen die Sender mit Kritik abweisend um. Als Simone Standl, Moderatorin der „Lokalzeit“ aus Köln, vom WDR aus „Diversitätsgründen“ gegen eine jüngere Personalie mit Migrationshintergrund ausgetauscht werden sollte, trat die erfahrene Mediengestalt an die Öffentlichkeit und wurde daraufhin prompt entlassen.10 Ein weiteres Paradebeispiel für die arrogante Geisteshaltung, die im Innern der Öffentlich-Rechtlichen ungehindert heranwachsen konnte, ist die Nutzung von Gendersprache. Zahllose Umfragen belegen, dass der weit überwiegende Teil der Zuschauer mit oktroyierter Sprachveränderung und artifiziellen Sprechpausen inmitten von Wörtern nichts anfangen kann.11 Trotzdem nutzen die Sender weiterhin den Kommunikationsstil des Elfenbeinturms. Die eigene Überheblichkeit geht dabei so weit, dass auf kritische Anregungen der Beitragszahler mit geradezu oberlehrerhafter Attitüde reagiert wird.12 Eine Respektlosigkeit gegenüber denjenigen, die durch ihre Rundfunkbeiträge ihre eigenen Peiniger alimentieren. „Haltungsjournalismus“ und moralisierender Aktivismus gehören längst zum Kernrepertoire der Redaktionen.

Konsequenzen einer skrupellosen Hypertrophie
Der Rundfunk wurde in eine heilige Kuh verwandelt, in seiner Bedeutung für die Demokratie völlig überschätzt und mit anachronistischen wie realitätsfernen Scheinargumenten legitimiert. Auch die Judikatur des Bundesverfassungsgerichts begünstigt diese Diskussionstaktik, indem sie die Öffentlich-Rechtlichen mit der verfassungsrichterrechtlich entwickelten Figur einer Bestands- und Entwicklungsgarantie13 de facto unantastbar macht und den stetig erhöhten finanziellen Bedarf mit Beitragserhöhungen garantiert. Ein Gestaltungsspielraum der Länder ist damit quasi nicht mehr existent, vielmehr wird die Legislative mit vorgehaltener Pistole zum Erfüllungsgehilfen einer sich immer weiter aufblähenden, expansiven Rundfunkstruktur degradiert. Doch je weiter der überteure Ballon aufgeblasen wird, desto lauter wird der Knall bei seinem Platzen ausfallen. Die oftmals einseitige Färbung der Berichterstattung schürt Misstrauen gegen die Medien im Allgemeinen und lässt in Verbindung mit der als ungerecht empfundenen Beitragserhebungspraxis und der Ohnmacht der Politik den Unmut in der Bevölkerung wachsen. Nicht eine Reform oder zumindest Verschlankung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gefährden die Demokratie, sondern seine Immunisierung gegen jegliche Kritik oder – ganz praktisch gesprochen – die Umsetzung spürbarer Reformvorhaben. Auch die Auslegung des vom Gericht erfundenen Begriffs der „Grundversorgung“14 als terminologischer Dreh- und Angelpunkt der zeitgenössischen Reformdiskussionen verleitet zum Stirnrunzeln. Der Begriff wird nicht etwa im Sinne des gesunden Menschenverstandes als Minimalversorgung verstanden,15 sondern bildet das Fundament der aus der Entwicklungsgarantie folgenden expansiven Natur des Rundfunks. Die interpretatorische Hypertrophie dieser vermeintlichen „Grundversorgung“ treibt die Kosten der Programmfinanzierung in die Höhe16 und führte die Mutation des Rundfunks in ein unersättliches Monstrum herbei. Wenngleich das Gericht pro forma die Bedeutung der Corona-Krise anerkannte,17 steigt die sog. „Demokratieabgabe“ immer weiter und finanziert dabei teils die üppigen Pensionen der höheren Mitarbeiter. Deutschland leistet sich somit den teuersten öffentlich-rechtlichen Rundfunk der Welt,18 der bisweilen nicht einmal seinen Informationsauftrag erfüllt, wie das Beispiel der verzögerten Berichterstattung über die Kölner Silvesternacht eindrücklich demonstriert.

Rundfunk-Esoterik
Das ursprüngliche Ansinnen des Gerichts, die Bestands- und Entwicklungsgarantie als institutionalisierte Isolationsmasse gegen politische Kontrolle zu installieren, hat nun die rechtliche Unangreifbarkeit des Rundfunks zur Folge. Karlsruhe ist dabei völlig blind dafür, dass die in seiner originäre Begründungslogik angeführten Gefahren längst Realität geworden sind. Wird den Öffentlich-Rechtlichen im Verlauf der gesamten Judikatur expressis verbis die Aufgabe übertragen, einen Beitrag zu „inhaltlicher Vielfalt“19 zu leisten, lässt die Umsetzung in der Praxis zu wünschen übrig. Die starke politisch einseitige Koloration der journalistischen Arbeit und Berichterstattung im ÖRR bildet nicht Pluralismus ab und garantiert ihn, sondern bekämpft ihn aktiv. Die pathetische Überhöhung findet ihren Höhepunkt in einer peinlichen Passage der aktuellen Entscheidung, die in fast provokanter Manier von „authentischen, sorgfältig recherchierten Informationen, die Fakten und Meinungen auseinanderhalten, die Wirklichkeit nicht verzerrt darstellen“20 spricht und den Öffentlich-Rechtlichen eine Funktion verleiht, die sie längst nicht mehr erfüllen.
Die moderne Informationsgesellschaft ist in nunmehr jahrzehntelanger Entwicklung von dynamischer und auch privater Infrastruktur geprägt. Es hat sich eine vielfältige und qualitativ hochwertige Medienmatrix herausgebildet, die Aufgaben des ÖRR übernommen hat. Der entscheidende Unterschied ist jedoch, dass die Finanzierung dieser privaten Anbieter auf Freiwilligkeit beruht, nicht auf einer nutzungsunabhängigen Zwangsabgabe. Der Rundfunkbeitrag beeinträchtigt die aus der negativen Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG folgende Freiheit, keine bestimmte Informationsquelle fördern zu müssen.21 So würde wohl auch jeder ein „staatlich verordnetes Zwangsabonnement einer Tageszeitung“22 für eine beispiellose Absurdität halten.

Gefahren der Heiligsprechung
Wer den Fortbestand eines demokratischen und pluralistischen Gemeinwesens von der Existenz einer überteuerten, aufgeblähten Struktur aus über 20 Fernsehsendern, knapp 100 Radioprogrammen und über 200 Instagram-Seiten abhängig macht, hat ein armseliges Demokratieverständnis. Wenn die Demokratie hierzulande wirklich von 18,36 Euro abhängt, ist sie nicht echt. Der Rundfunk verfehlt mit seinem eher ambivalenten Verhältnis zu Meinungspluralismus und dem verfehlten integrativen Potenzial den Zweck, der überhaupt erst seine Existenz legitimiert. Vielmehr stellen unantastbare öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten mit ihrem politischen Blankoscheck eine Gefahr für die Demokratie und das Vertrauen der Bevölkerung in die Medien dar. Die genauen Hintergründe der Entscheidungspraxis des Bundesverfassungsgerichts bleiben letztlich im Dunkeln, verfassungsrechtlich geboten ist sie jedenfalls mitnichten. Feststellen lässt sich cum grano salis, dass seine Rechtsprechung zur Rundfunkfreiheit weder zeitgemäß ist, noch auf einem methodisch haltbaren Interpretationsvorgang fußt. Gleichsam trägt nicht das Gericht allein die Verantwortung für die sakrosankte Stellung der Öffentlich-Rechtlichen, sie ergibt sich vielmehr aus einem Zusammenspiel aus seiner Rechtsprechung und dem Unwillen der Politik zu Reformen.

Fußnoten:

  1. BVerfGE 121, 30 (53); früher nach BVerfGE 12, 205 (260 ff.) „Staatsfreiheit“.
  2. Vertieft zur Entscheidungstechnik des Bundesverfassungsgerichts Lepsius, Die maßstabsetzende Gewalt, in: Das entgrenzte Gericht. Eine kritische Bilanz nach sechzig Jahren Bundesverfassungsgericht, S. 170 ff.
  3. So BVerfGE 35, 202 (219); 117, 244 (258).
  4. BVerfGE 83, 238 (310 ff.); 87, 181 (200); vgl. auch BVerwG, NVwZ 2016, 1081 Rn. 18 ff., 41 f.; ausführlicher Oppermann/Kilian, Rechtsgrundsätze der Finanzierung öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkverfassung, S. 92 f.
  5. BVerfGE 90, 60 (104).
  6. BVerfGE 119, 181 (229).
  7. BVerfG, Beschl. d. Ersten Senats v. 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 – Rn. 108 f.
  8. https://www.faz.net/aktuell/feuilleton/medien/ard-volontaere-wie-divers-ist-die-ausbildungs-generation-17038169.html.
  9. Mehr zu den Reformvorschlägen hier: https://www.mit-bund.de/sites/mit/files/dokumente/beschluesse/20210221_buvo_beschluss_oerr_reform_final.pdf und im Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2021 der FDP: https://www.fdp.de/sites/default/files/2021-06/FDP_Programm_Bundestagswahl2021_1.pdf.
  10. https://www.welt.de/kultur/medien/article232722587/Simone-Standl-macht-WDR-Vorwuerfe-und-wird-endgueltig-entlassen.html.
  11. Übersicht dazu in meinem Kommentar bei Publikum.
  12. https://www.focus.de/kultur/kino_tv/offensichtlich-keine-ahnung-ard-mitarbeiter-entlassen-zuschauer-erhielt-freche-antwort-nach-gender-kritik_id_13547382.html.
  13. BVerfGE 83, 238 (296 ff.); 90, 60 (91); 97, 228 (268); 119, 181 (218); 136, 9 (30 Rn. 32).
  14. BVerfGE 73, 118 (158); 74, 297 (350 f.); 83, 238 (298, 310); 87, 181 (203 ff.)
  15. BVerfGE 74, 297 (325 f.).
  16. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (03/2014), Öffentlich-rechtliche Medien – Aufgaben und Finanzierung, S. 20.
  17. BVerfG, Beschl. v. 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 – Rn. 118.
  18. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (03/2014), Öffentlich-rechtliche Medien – Aufgaben und Finanzierung, S. 24 ff.
  19. BVerfGE 73, 118 (158 f.); 74, 297 (325); 83, 238 (297 f.); 90, 60 (90); 114, 371 (388 f.); 119, 181 (216); 136, 9 (29 Rn. 31); in ähnlicher Diktion bereits BVerfGE 12, 205 (262 f.); 57, 295 (320).
  20. BVerfG, Beschl. d. Ersten Senats v. 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/20 – Rn. 81.
  21. Dagegen relativierend VG Köln, Urt. v. 22.10.2015 – 6 K 5075/14, Umdruck S. 14; ebenso zuvor VG Köln, Urt. v. 23.10.2014 – 6 K 8018/13, BeckRS 2014, 59208. Ähnlich lapidar OVG Koblenz, Beschl. v. 24.07.2015 – 7 A 10455/15; VGH München, Urt. v. 28.07.2015 – 7 B 15.128 und VG Hannover, Urt. v. 24.10.2014 – 7 A 6504/13 und 7 A 6514/13, becklink 1035308.
  22. Meßerschmidt, Rundfunkbeitragsrechtsprechung als Herausforderung des Abgabenrechts, in: DÖV 2016, S. 285.

Bild: Nicolas Poussin, Die Anbetung des goldenen Kalbes (1633/1634) https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/6/6a/Nicolas_poussin%2C_adorazione_del_vitello_d'oro%2C_1633-34FXD.jpg

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