Der moderne Staat auf Zukunftsmission

Die effektive und gleichzeitig sozial gerechte Umsetzung des Klimaschutzes kann nur ein moderner Staat gewährleisten – der sich durch drei wirtschaftspolitische Prinzipien auszeichnet.

Nach Jahren des klimapolitischen Stillstands bewegt sich etwas in Deutschland. Beispielsweise hat die SPD mit ihrem Programm „Zukunftsmissionen für unser Land“ ein Fortschrittskonzept vorgelegt, das den Klimaschutz zusammen mit der Digitalisierung durchaus überzeugend in den Mittelpunkt rückt. Und die Grünen/Bündnis90 haben in ihrem neuen Grundsatzprogramm ein Zukunftskonzept für eine klimaneutrale Wirtschaft entworfen, das nicht nur Forderungen aufstellt, sondern auch schlüssige Lösungswege aufzeigt.

Doch beide Programme lassen wichtige Fragen offen: Wie kann der angestrebte grüne Fortschritt sozial gerecht ausgestaltet werden? Und wie kann die Zukunftsmission „Klimaschutz“ effektiv umgesetzt werden?

Grundzüge einer modernen Klimapolitik

Die Antwort auf diese Fragen führt unweigerlich zur Idee des modernen Staats. Denn nur ein solcher kann gewährleisten, dass Klimaschutz effektiv und sozial gerecht umgesetzt wird. Ein solcher Staat zeichnet sich durch drei wirtschaftspolitische Prinzipien aus.

Zum Ersten geht der moderne Staat mutig voran und stärkt gezielt die Nachfrage nach wichtigen Zukunftsprodukten, um so einen Innovationsschub auszulösen. Zum Zweiten schafft er die notwendige öffentliche Infrastruktur und gewährleistet so die flächendeckende Nutzung der Zukunftsprodukte. Diese zwei Säulen des modernen Staates bilden die Grundlage für einen  nachhaltigen Wirtschaftsboom. Zum Dritten unterstützt der moderne Staat aktiv die soziale Partnerschaft, damit möglichst viele Menschen am Wirtschaftsboom teilhaben können.

In diesem Beitrag werde ich diesen wirtschaftspolitischen Ansatz in Bezug auf den Klimaschutz und die damit verbundene Theorie des modernen Staats diskutieren.

Zukunftsgerichtete Nachfragepolitik

Das Ziel der Klimaneutralität bis 2050 kann nur erreicht werden, wenn erneuerbarer Wasserstoff – also Wasserstoff produziert aus erneuerbaren Energien (Solar, Wind) – neben der Elektrifizierung zum zentralen Baustein der Klimapolitik wird. Besonders die Stahl-, Chemie-, und Zementindustrie sowie andere Grundstoffindustrien müssen möglichst zügig auf eine Produktion basierend auf erneuerbarem Wasserstoff umstellen. Hinzu kommt noch zusätzlicher Bedarf der Energiewirtschaft, im Schwerverkehr und eventuell im Wohnungsbereich. Eine vollständige Dekarbonisierung der Wirtschaft kann also nur mit einer erfolgreichen Wasserstoffstrategie gelingen – in diesem Sinne ist erneuerbarer Wasserstoff der Impfstoff der Klimakrise.

An diese Überlegungen anknüpfend ist das erste wirtschaftspolitische Prinzip des modernen Staates eine zielgenaue und zukunftsgerichtete Nachfragepolitik, um die richtigen Anreize zu setzen und so einen Innovationschub auszulösen. In der Corona-Krise konnte ein Impfstoff nur in so kurzer Zeit entwickelt und produziert werden, weil der Staat die Abnahme der Produktion garantierte. Ähnlich muss der Staat in der Klimakrise die eigene Nachfrage nach ökologisch nachhaltigen Gütern und Dienstleistungen ausweiten. Beispielsweise kann die öffentliche Hand die Nachfrage nach erneuerbarem Wasserstoff steigern, indem sie die Nutzung wasserstoffgetriebener Züge der Deutschen Bahn fördert oder die Verwendung von „grünem“ Zement im öffentlichen Straßen- und Wohnungsbau als Richtlinie vorgibt. Das öffentliche Beschaffungswesen muss also Vorreiter bei der Verwendung von klimaneutralen Produkten sein. Dabei muss die Politik mutig agieren und auch große Projekte nicht scheuen. Der holprige Impfstart hat gezeigt, welchen Schaden eine zu ängstliche (EU)-Politik anrichten kann.

Die deutsche Politik muss mehr Mut zum großen Wurf beweisen – die Zeit der Pilotprogramme und Reallabore ist vorbei

Doch anders als in der Corona-Krise kann der Staat in der Klimakrise nicht nur auf die eigene Nachfrage setzen. Er muss zusätzlich durch Förderprogramme gewährleisten, dass die Industrie eine entsprechende Nachfrage nach erneuerbarem Wasserstoff entwickelt und zukünftig nicht mehr in klimaschädliche Anlagen investiert. Dies kann zum Beispiel durch eine schnelle Ausweitung und massive Skalierung des Pilotprogramms Carbon-Contracts-for-Difference der Bundesregierung geschehen. Dabei ist wichtig, dass die Subventionen der öffentlichen Hand mit einer angemessenen staatlichen Kontrolle verbunden werden – Risiko und Haftung dürfen nicht auseinanderfallen.

Öffentliche Infrastruktur

Das zweite wirtschaftspolitische Prinzip eines modernen Staates ist die Bereitstellung einer gut ausgebauten öffentlichen Infrastruktur. Konkret erfordert die Entwicklung einer international wettbewerbsfähigen Wasserstoffwirtschaft ein leistungsfähiges Transportsystem, das die Produzenten des erneuerbaren Wasserstoffs mit den Verbrauchern verbindet. Dazu ist der schnelle Ausbau eines öffentlichen Pipeline-Netzwerkes für Wasserstoff in Deutschland und Europa notwendig. Dieses Netzwerk verbindet innerhalb Deutschlands die Erzeuger erneuerbaren Wasserstoffs in den nördlichen und östlichen Bundesländern (Windenergie) mit den Abnehmern in West- und Süddeutschland. Und innerhalb Europas gewährleistet eine solche Wasserstoff-Autobahn den kostengünstigen Transport erneuerbaren Wasserstoffs von den Produzenten in Südeuropa (Solarenergie) zu den Abnehmern in Deutschland und anderen Ländern in Mitteleuropa. Der Bau einer solchen Transportinfrastruktur ist technisch möglich und konkrete Pläne liegen vor.

Doch die deutsche Politik muss mehr Mut zum großen Wurf beweisen, wenn ein solches Zukunftsprojekt zügig umgesetzt werden soll – die Zeit der Pilotprogramme und Reallabore ist vorbei. Insbesondere braucht es eine deutsch-französische Initiative auf höchster politischer Ebene zum Ausbau der Transportinfrastruktur, um die Produzenten des erneuerbaren Wasserstoffs in Spanien, Portugal und mittelfristig Nordafrika mit den Abnehmern in Frankreich und Deutschland zu verbinden. Die Erfahrung mit dem europäischen Wiederaufbaufonds hat gezeigt, wie wichtig eine deutsch-französische Kooperation auf Kanzler- und Vizekanzlerebene ist, um große europäische Projekte voranzutreiben.

Sozialpartnerschaft

Das letzte wirtschaftspolitische Prinzip des modernen Staates ist die Stärkung und aktive Unterstützung der Sozialpartnerschaft, damit möglichst viele Menschen und Unternehmen an der Zukunftsmission teilhaben können. Eine solche Sozialpartnerschaft beinhaltet einen leistungsfähigen Sozialstaat, geht jedoch über die staatliche Absicherung von Lebensrisiken hinaus. Um den Ausbau einer wettbewerbsfähigen Wasserstoffwirtschaft in Deutschland (und Europa) sozial gerecht zu gestalten, müssen drei Maßnahmen ergriffen werden.

Die erste Maßnahme ist eine Stärkung der traditionellen Instrumente der Sozialpartnerschaft: Mitbestimmung und Tarifverträge. Dies kann beispielsweise erreicht werden, indem der Staat bei öffentlichen Beteiligungen an mittelständische Unternehmen über die bereits existierenden Beteiligungsfonds entsprechende soziale Kriterien anwendet. Das Auswahlkriterium für staatliche Beteiligungen an mittelständischen Unternehmen (z.B. im Maschinenbausektor) sollte also nicht nur ein tragfähiges neues Geschäftsmodell sein (z.B. im Wasserstoffsektor), sondern auch Mitbestimmung und tarifliche Entlohnung sollten eine Rolle bei der Auswahl der förderwürdigen Unternehmen spielen. Dieser Ansatz steht im Einklang mit dem gesetzlichen Zweck eines staatlichen Beteiligungsfonds, denn gesamtgesellschaftliche Ziele wie die Stabilität des Arbeitsmarkts werden üblicherweise explizit als Aufgabe bzw. Ziel der staatlichen Beteiligung genannt.

Ohne aktive Unterstützung des Staates bzw. der Bundesagentur für Arbeit wird der notwendige Strukturwandel im Maschinenbausektor eine wirtschaftliche Wüste hinterlassen

Die zweite Maßnahme ist eine Stärkung von Weiterbildung und Qualifizierung. Dies war schon immer ein wichtiger Pfeiler der Sozialpartnerschaft, muss aber im Hinblick auf zukünftige Herausforderungen angepasst werden. Konkret sollten die entsprechenden Förderprogramme der Bundesagentur für Arbeit in Absprache mit den Vertretern der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite optimiert und zielgenau ausgeweitet werden. Eine mögliche Maßnahme wäre ein „Transformations-Kurzarbeitergeld“, welches die Förderbedingungen im „Gute-Arbeit-Gesetz“ nochmals dauerhaft verbessert. Aus ökonomischer Perspektive ist jetzt der richtige Zeitpunkt für viele mittelständische Maschinenbauer gekommen, ein neues Geschäftsmodell zu entwickeln – z.B. im Bereich der Wasserstoffherstellung mittels Elektrolyse – und ihre Fachkräfte entsprechend umzuschulen. Doch ohne aktive Unterstützung des Staates bzw. der Bundesagentur für Arbeit wird der notwendige Strukturwandel im Maschinenbausektor eine wirtschaftliche Wüste hinterlassen, die letztlich den Erfolg der Zukunftsmission „Klimaschutz“ gefährdet.

Der besprochene Ausbau der traditionellen Instrumente der Sozialpartnerschaft (Mitbestimmung, Tarifbindung) und die öffentliche Förderung von Weiterbildungsmaßnahmen sind wichtige Bausteine, um den notwendigen Strukturwandel sozial gerecht zu gestalten. Doch diese Instrumente erreichen viele Erwerbstätige im Niedriglohnbereich nicht oder nur unzureichend. Deshalb braucht es als drittes Instrument eine Maßnahme, die alle Erwerbstätigen im Niedriglohnbereich unabhängig von Branchenzugehörigkeit erreicht – eine deutliche Erhöhung des Mindestlohns.

Konkret plädiere ich für eine Anhebung des Mindestlohns von aktuell 9,50 auf 12 Euro. Dies wäre zunächst ein wichtiges politisches Signal, dass jede Erwerbsarbeit ein Mindestmaß an gesellschaftlicher Wertschätzung verdient. Zudem würde es die Sozialpartnerschaft in Deutschland stärken. Denn eine funktionierende Partnerschaft setzt voraus, dass sowohl Arbeitnehmerseite als auch Arbeitgeberseite den Wert jeder Art von Erwerbsarbeit respektieren. Schließlich legen aktuelle Forschungsergebnisse nahe, dass eine Erhöhung des Mindestlohns auf 12 Euro keinen nennenswerten Effekt auf die Beschäftigung hätte, aber Produktivität und Wachstum erheblich steigern würde. Eine Erhöhung des Mindestlohns ist also nicht nur gerecht, sondern auch ökonomisch sinnvoll.

Der traditionelle Ansatz zum Klimaschutz

Der hier beschriebene Ansatz steht nicht im Widerspruch zur traditionellen Klimapolitik, doch er geht weiter und ist daher erfolgversprechender. Ein Blick auf die gängigen wirtschaftspolitischen Empfehlungen zur Bekämpfung der Klimakrise verdeutlicht den Unterschied.

Die gängige ökonomische These zum Klimaschutz ist, dass sich die Wirtschaftspolitik auf drei Maßnahmen konzentrieren sollte:

• Eine staatliche Forschungsförderung in den Bereichen der erneuerbaren Energien und des Wasserstoffs, um der Wirtschaft zusätzliche Innovationsanreize zu bieten.
• Ein einheitlicher und hinreichend hoher CO2-Preis, damit Marktpreise die Klimakosten verschiedenerer Verhaltensweisen angemessen widerspiegeln.
• Transferzahlungen bzw. ein Klimabonus, um soziale Härten abzufedern.

Dieser traditionelle Ansatz ist im Prinzip vernünftig. Die Forschungsförderung ist ökonomisch sinnvoll, weil private Unternehmen die positiven Externalitäten ihrer Forschungsaktivitäten nicht vollständig berücksichtigen und daher ohne Förderung weniger Forschung betreiben, als gesamtgesellschaftlich wünschenswert wäre. Eine CO2-Steuer bzw. ein CO2-Preis ist eine zielgenaue Maßnahme, um klimaschädliches Verhalten und die damit verbundene negative Externalität zu bekämpfen. Schließlich sind Transferzahlungen für die sogenannten „Verlierer“ dieser Politik sozial, weil der Sozialstaat seine originäre Aufgabe erfüllt, Lebensrisiken abzusichern.

Der traditionelle ökonomische Ansatz birgt die Gefahr, dass die Politik soziale Ungerechtigkeiten erzeugt und so die Gesellschaft weiter spaltet

Doch diese wirtschaftspolitischen Maßnahmen greifen zu kurz und sind deshalb weder effektiv noch sozial gerecht. Sie sind nicht effektiv, weil das wirtschaftspolitische Instrument der zukunftsgerichteten Nachfragepolitik vernachlässigt und die zentrale Rolle der öffentlichen Infrastruktur nicht berücksichtigt wird. Diese sind jedoch Voraussetzung für einen außerordentlichen Wirtschaftsboom und besonders wichtig in Zeiten des Strukturwandels, in denen große Unsicherheit über zukünftige Entwicklungen herrscht und viele Unternehmen richtungsentscheidende Investitionen tätigen müssen. In solchen Zeiten muss der Staat mit gezielter Nachfragepolitik und dem Ausbau einer neuen Infrastruktur voranschreiten, um den Unternehmen Planungssicherheit zu geben und so die Grundlage für den notwendigen Transformationssprung zu legen.

Der traditionelle ökonomische Ansatz birgt zudem die Gefahr, dass die Politik soziale Ungerechtigkeiten erzeugt und so die Gesellschaft weiter spaltet. Denn die Möglichkeiten, das eigene Verhalten an neue Lebensumstände anzupassen, sind stark vom Einkommen abhängig. Ein CO2-Preis verstärkt also bestehende Ungleichheiten in dem Sinne, dass die Lebensqualität der unteren und mittleren Einkommen stärker leidet als die der oberen Einkommen. Außerdem sind Transferzahlungen häufig kein effektives Instrument, die soziale Ungerechtigkeit eines einheitlichen CO2-Preises auszugleichen. Beispielsweise kann der erlittene Verlust an Lebensqualität, der durch einen Arbeitsplatzverlust oder einen erzwungenen Auszug aus einer lange bewohnten Mietwohnung verursacht wird, kaum mit monetären Transferzahlungen kompensiert werden, weil die Menschen sich häufig mit ihrer Arbeit oder ihrer Nachbarschaft identifizieren und der Verlust dieser Bezugspunkte als Verlust der gesellschaftlichen Wertschätzung wahrgenommen wird.

Der aktive Staat bei Keynes und Mazzucato

Sicherlich ist auch die Idee des aktiven Staats nicht neu, doch es bestehen wesentliche Unterschiede zu den zwei gängigen wirtschaftspolitischen Ansätzen. So sind ein aktiver Staat und Nachfragepolitik zwar die Grundpfeiler keynesianischer Theorie, aber es fehlt der Fokus auf zielgenaue transformative Ausgaben zur Stärkung langfristiger Wachstumspotenziale. Und Zukunftsmissionen und staatliche Förderung innovativer Produkte stehen im Mittelpunkt der wirtschaftspolitischen Arbeiten von Mariana Mazzucato, aber ihr Ansatz hat einen blinden Fleck in der sozialen Dimension und unterscheidet nicht hinreichend genau zwischen staatlicher Forschungsförderung und zielgenauer Nachfragepolitik.

Diese Unterschiede sind nicht nur theoretischer Natur, sondern sie haben auch politische Konsequenzen. Während aus traditioneller keynesianischer Sicht zeitlich begrenzte Steuersenkungen und Abwrackpräminen ein probates Mittel zur Bekämpfung von Wirtschaftskrisen sind, sollte aus der hier beschriebenen Sichtweise ein Konjunkturpaket neben den stabilisierenden Maßnahmen (Kurzarbeitergeld, Überbrückungshilfen) hauptsächlich transformative Maßnahmen (Zukunftsinvestitionen) enthalten. Ebenso nehmen fast alle Parteien für sich in Anspruch, eine zukunftsgerichtete Politik zu betreiben. Doch in Zeiten großer Umbrüche wird eine transformative Politik nur erfolgreich sein, wenn sie gleichzeitig durch konkrete Maßnahmen die Sozialpartnerschaft stärkt – ohne soziale Komponente können Zukunftsmissionen nicht erfolgreich sein.

Fazit

In Zeiten des Wandels schreitet der moderne Staat mutig voran und schafft so die Grundlage für einen nachhaltigen Wirtschaftsboom. Zudem stärkt er die Sozialpartnerschaft, so dass möglichst viele Menschen am Wirtschaftsboom teilhaben können.

Verbleibt die Frage: Wie können wir sicherstellen, dass der Staat nicht grandios an seiner Zukunftsaufgabe scheitert? Zwei Voraussetzungen sollten erfüllt sein. Erstens muss die Richtung stimmen – dies ist beim Klimaschutz bzw. erneuerbaren Wasserstoff sicherlich gegeben. Zweitens müssen öffentliche Verwaltung und öffentliche Unternehmen in der Lage sein, beschlossene Maßnahmen zügig und effizient umzusetzen. Der holprige Impfstart hat gezeigt, dass sich in dieser Hinsicht in Deutschland noch vieles ändern muss.

Zum Autor:

Tom Krebs ist Professor für Makroökonomik und Wirtschaftspolitik an der Universität Mannheim. Von September 2019 bis Februar 2020 war er der erste Visiting-Professor am Bundesministerium der Finanzen in Berlin und berät das Ministerium derzeit in wirtschaftspolitischen Fragen. Auf Twitter: @tom_krebs_