Warum es in Deutschland keine generelle Impfpflicht geben wird!

Die Antwort auf diese Frage ist eigentlich fast schon trivial. Dem Staat fehlt schlicht und einfach die Leistungsfähigkeit eine generelle Impfpflicht durchzuführen. Wir haben in den vergangenen zwei Jahren erlebt, dass die staatlich unterstellten Institutionen weder das Corona-Management noch die Impfkampagne oder ganz einfach eine ordentliche Datenerhebung gewährleisten konnten. Wenn die Politik und ihre Institutionen, wie Gesundheitsämter, Ministerien oder wissenschaftliche Institute (RKI & Co.) nicht in der Lage sind, einen adäquaten Beitrag im Pandemie-Management zu leisten, was ist es dann für eine Anmaßung zu glauben, dass die Durchführung einer generellen Impfpflicht für über 80 Millionen Einwohner auch nur ansatzweise ein realistisches Szenario sein könnte?

Wie könnte eine generelle Impfpflicht umgesetzt werden?

Im Lage-der-Nation-Podcast wurde das Thema umfassend erörtert. Die Podcast-Kollegen schlagen eine kommunale Impferfassung per Excel-Tabelle vor. Wer nicht geimpft ist bzw. innerhalb der Frist keinen Nachweis einreicht, erhält automatisiert einen Impftermin. Bei Nichtwahrnehmung wird dann ein Bußgeld verhängt. Soweit zunächst schlüssig und mit einem gewissen Pragmatismus durchdacht. In Abbildung 1 wird ein möglicher Prozess nach der Einführung einer generellen Impfpflicht skizziert, zur Einordnung der zeitlichen und organisatorischen Dimensionen.

Abb. 1: Prozess der Impfpflichtdurchsetzung im Zeitablauf, eigene Darstellung.

Im ersten Schritt findet die Ansprache aller gemeldeten Bundesbürger über die Meldeämter statt. Diese Maßnahme ist somit nur dezentral möglich, ähnlich des Systems der Wahlbenachrichtigung, jedoch unabhängig von der Staatsangehörigkeit. Alternativ wäre dies auch über die gesetzlichen und privaten Krankenversicherungen möglich, denn (theoretisch) herrscht Versicherungspflicht (jeder Einwohner muss eine Krankenversicherung haben). Die Bürgerinnern und Bürger werden damit aufgefordert, ihre Impfnachweise an eine Behörde oder Meldeinstanz zu übermitteln. Im zweiten Schritt wird der Impfstatus dokumentiert. Hier wäre eine digitale Erfassung per Foto-Upload wünschenswert. Aber auch eine analoge Dokumentenübermittlung muss möglich sein. Aufgrund umfassender Bearbeitungszeiten und mehrfacher Fristsetzungen zur Einreichung der Dokumente werden die ersten beiden Schritte sicherlich einen Zeitraum von mindestens 8 Wochen in Anspruch nehmen. Ist innerhalb dieser Fristen kein Impfnachweis bei den Behörden eingegangen, wird eine Aufforderung zur Impfung ausgesprochen. Dies könnte vollautomatisiert in Form eines Impftermins im nächstgelegenen Impfzentrum erfolgen. Dafür müsste jedoch die notwendige digitale Infrastruktur bereitstehen, um das Impfzentrum zu lokalisieren, die Terminierung zu managen und den Prozess vollautomatisch abzuwickeln. Auch hier würden dann Fristen und widerholende Aufforderungen zum Tragen kommen. Werden die Impftermine nicht wahrgenommen, tritt die Sanktionierung in Kraft. Dann würden erste Bußgelder verhängt und Zahlungsaufforderungen versendet. Spätestens zu diesem Zeitpunkt würden sicherlich zahlreiche Menschen ihren Impfstatus nacherfassen. An diesem Punkt könnten zudem sicherlich einige Bürgerinnen und Bürger zu einer Impfung motiviert werden. Anderenfalls würde nun die Vollstreckung in Kraft treten, wenn die Bußgelder nicht gezahlt werden. Somit würde eine staatliche Zwangsvollstreckung der Zahlung stattfinden oder die Menschen ersatzweise in Haft gehen. Zur Vermeidung der Vollstreckung oder bereits vorher im Rahmen der Sanktionierung könnten Rechtsmittel eingelegt werden. Bis zur rechtskräftigen Dursetzung der Sanktionen könnten somit sechs bis neun Monate vergehen. Nur als Hinweis, wenn man die zeitliche Dimension einer zielführenden Impfkampagne für den kommenden Herbst planen würde (falls die Regierenden die Impfpflicht wirklich wollen).

Stetige Vertrauensverluste erhöhen die Schwierigkeit einer generellen Impfpflicht

Die Akzeptanz einer Impfpflicht steht und fällt mit dem Vertrauen in die Politik. Bundeskanzler Olaf Scholz dürfte mit seinen vagen Andeutungen einer geplanten Impfpflicht nicht besonders vertrauenserweckend sein. Auch die unzureichende Datenlage, die im dritten Jahr der Pandemie völlig lückenhaft und verwässert ist, schafft in der Bevölkerung kein Vertrauen. Dies zeigt sich bereits bei den generellen Pandemie-eindämmenden Maßnahmen der vergangenen zwei Jahre. Widersprüchliche Kommunikation, unsinnige Maßnahmen (teilweise von Gerichten kassiert) und ein mangelndes Bemühen der Politik die eigenen Baustellen zu beheben, haben die Glaubwürdigkeit der Regierenden nachhaltig geschädigt. Grundsätzlich können wir von einem positiven Zusammenhang von Glaubwürdigkeit der Politik und Akzeptanz der Maßnahmen sprechen, wie in Abbildung 2 dargestellt. Mit steigendem Vertrauen der Bürger steigt somit auch die Akzeptanz in politische Maßnahmen und umgekehrt. Bei staatskritischen oder staatsgläubigen Gruppen ist von einem progressiven bzw. degressiven Kurvenanstieg auszugehen. Abbildung 2 zeigt, dass das Vertrauen bei der staatskritischen Gruppe deutlich höher sein muss, um eine gleiches Akzeptanzniveau zu erreichen wie der Durchschnittbürger. Oder es reicht eben bei der staatsgläubigen Gruppe ein entsprechend geringeres Vertrauen aus. Die Kommunikation sollte daher besonders zielgerichtet die Menschen ansprechen, die dem Staat eher kritisch gegenüberstehen, um eine hohe Akzeptanz für Maßnahmen auf Grundlage hoher Glaubwürdigkeit zu erreichen.

Abb. 2: Zusammenhang von Maßnahmenakzeptanz und Politikglaubwürdigkeit, eigene Darstellung.

In Punkto Kommunikation haben die Regierenden im Laufe der Pandemie besonders schlecht abgeliefert. Teilweise waren die Medien auch zu unkritisch gegenüber den Regierungen in Bund und Ländern und haben fast den Eindruck von Regierungssprechern vermittelt. Genau diesen Eindruck sollte die vierte Gewalt im Staate nicht erwecken. Dadurch haben auch die Medien zum Teil zum Glaubwürdigkeitsverlust beigetragen.

Betrachten wir das Impfen, wird das Kommunikationsdilemma besonders deutlich. Ständige leere Versprechungen, unzureichende Zukunftsperspektiven und andauernde Patzer quer durch alle Lebensbereiche der Menschen. Wenn alle Menschen in Deutschland ein Impfangebot hatten, wollte der Staat alle Grundrechtseinschränkungen aufheben. Dazu kam es nicht. Eine generelle Impfpflicht wurde bis zur Bundestagswahl 2021 auf breiter Front ausgeschlossen. Heute fordern viele in der Politik die Impfpflicht. Anstelle einer andauernden Pflichtdiskussion gab und gibt es jede Menge Potenzial freiwilliger niederschwelliger Angebote. Wie eine ganzheitliche Impfstrategie aussehen könnte, wurde hier dargelegt.

Risikopräferenzen verändern sich im Zeitablauf

Es gibt jedoch eine Gruppe in der Bevölkerung, die nicht und niemals eine Impfung gegen das Coronavirus akzeptieren wird. Laut Umfragen dürfte sich dieser Teil auf 5 bis 10% der Bevölkerung belaufen, also fünf bis acht Millionen Einwohner. Wir sehen heute bereits, dass die Booster-Kampagne insgesamt zwar gut läuft, jedoch der Booster bei weitem nicht das Niveau der Erstimpfungen erreichen wird. Das wird im Zuge einer Impfpflicht ein sehr großes Problem werden, wenn die Impfung regelmäßig aufgefrischt werden soll, zum Beispiel alle neun Monate. Daher sollte auf die persönliche Risikopräferenz jeder einzelnen Person geschaut werden. Abbildung 3 zeigt die Präferenzabwägung zwischen dem Infektionsrisiko an Corona zu erkranken und dem Risiko Impfschäden davon zu tragen. Perspektivisch könnte das Impfschadenrisiko auch durch Impfaufwand ersetzt werden. Also beispielsweise nehmen Menschen bei steigendem Aufwand sich regelmäßig Impfen zu lassen, lieber ein höheres Infektionsrisiko in Kauf, analog der Impfskeptiker. Aber eins nach dem anderen.

Abb. 3: Risikopräferenzabwägung zwischen Infektion und Impfung, eigene Darstellung.

In grün ist die Mehrheitspräferenz der Impfbefürworter dargestellt. Sie schätzen das Infektionsrisiko deutlich höher ein, als das Risiko eines Impfschadens. Sinkt jedoch das Vertrauen aufgrund politischer Aussagen oder Handlungen, könnte sich die Präferenz auch auf das gelbe Niveau verschieben. Das wäre dann eben auch bei Impfmüdigkeit der Fall, wenn ständige Auffrischungsimpfungen verlangt werden. Mit jedem weiteren Booster muss die Politik damit rechnen, dass sich die Risikopräferenz von grün nach gelb verschiebt. Auf der anderen Seite gibt es in rot noch die Minderheitspräferenz der Impfskeptiker. Sie schätzen das Impfschadenrisiko als hoch und das Infektionsrisiko als gering ein. Sie könnten ihre Risikopräferenz in Richtung der Mehrheitspräferenz verschieben, wenn das Vertrauen steigt. Auch politischer oder gesellschaftlicher Druck auf ungeimpfte oder ungeboosterte Bürgerinnen und Bürger könnte eine Präferenzverschiebung bewirken. Das wäre dann jedoch nicht aus Überzeugung, sondern infolge eines sozialen Ausschlusses aus dem öffentlichen Leben durch 2G oder 2G+.

Falsche Signale an den illegalen Beschaffungsmarkt

Ein weiterer Aspekt ist bei einer generellen Impfpflicht zu berücksichtigen. Wahrscheinlich haben bereits mehrere Millionen Ungeimpfte einen falsch ausgestellten Impfnachweis. Regelmäßig fliegen in fünfstelliger Zahl Impfpassfälschungen auf. Die organisierte Kriminalität hat den Markt längst für sich erschlossen. Aus heutiger Sicht ist nur die Nutzung eines falschen Impfausweises illegal. Bei einer Impfpflicht ist aber sozusagen auch der Zustand "Ungeimpft" illegal. Die Menschen könnten dann, auch wenn der Sachverhalt und das Strafmaß unterschiedlich ausfallen, beides gleich gewichten, sodass dann für Ungeimpfte oder Ungeboosterte ein falscher Nachweis eine Option darstellen könnte. Auf dem Impfnachweis-Beschaffungsmarkt würde das insofern noch viel größere Marktchancen bieten, umso häufiger man einen neuen Impfnachweis benötigt. In Abbildung 4 ist ein simples Angebots-Nachfragemodell für falsche Impfzertifikate dargestellt.

Abb. 4: Marktmodell falscher Impfzertifikate, eigene Darstellung.

Bereits heute existiert ein breiter Impfzertifikatehandel. Die Preisspanne reicht dabei von schlechten Fälschungen bis hin zu in Impfzentren ausgestellten blanko Impfnachweisen. Grundsätzlich pendelt sich der Preis abhängig von Angebot und Nachfrage bei einem Gleichgewichtspreis ein. Der dürfte heute bei etwa 250,- EUR liegen (laut Internetforen). Es gibt jedoch auch Ramschware für 50,- EUR. Jetzt wäre interessant, wie hoch ein entsprechendes Bußgeld ausfallen würde. Das wäre dann im Marktmodell der Höchstpreis, denn sonst könnte man ja einfach das Bußgeld bezahlen. Ein realistisches Bußgeld wäre voraussichtlich dreistellig, vielleicht 500,- EUR, bei Impfverweigerung. Das wäre natürlich nicht sozialverträglich. Hartz IV-Empfänger hätten keine Exit-Möglichkeit. Das heißt für arme Menschen ein de facto Impfzwang oder ersatzweise Haft. Überträgt man die rund 10 Prozent generelle Impfskeptiker auf die 4 bis 5 Millionen Empfänger der Grundsicherung, dürfte rund eine halbe Million potenziell Betroffener herauskommen. Hunderttausende arme Menschen in Haft zu schicken, wäre sicherlich an sozialer Kälte kaum vermittelbar.

Die Mengendimension darf aber generell nicht außer Acht gelassen werden. Bleiben wir bei den 5 bis 10 Prozent Impfskeptikern, so betrifft das bei einer erwerbstätigen Bevölkerung von etwa 40 Millionen Menschen (etwa derzeitiger Stand in Deutschland) eine Größenordnung von mindestens 2 Millionen Menschen, eher mehr. Würden diese sich nicht impfen lassen, könnten sie dauerhaft dem Arbeitsmarkt entzogen werden. Es könnte auch 2 Millionen Gerichtsverfahren bedeuten und weitere hunderttausend Gefängnisinsassen. Spätestens an diesem Punkt sollte klar sein, dass die generelle Impfpflicht, insbesondere unter dem Aspekt einer regelmäßigen Auffrischung vollkommen illusorisch ist.

Welches Paradigma der Infektionsvermeidung ist noch sinnvoll?

Als letzter Aspekt sollte die Strategie zur Infektionsvermeidung in den Blick genommen werden. Gestartet im Spätsommer mit 3G (geimpft, genesen oder getestet), war für alle Menschen mehr oder weniger gleichermaßen eine soziale Teilhabe am öffentlichen Leben möglich. Das Infektionsrisiko ist jedoch durch eine lebhafte Interaktion der Menschen relativ hoch. Zur Motivation der Ungeimpften wurde später 2G (geimpft oder genesen) eingeführt, sodass ein Test nicht mehr ausreichend war zur Teilhabe. Aus spieltheoretischer Sicht ist dieser Anreiz sicherlich zielführend gewesen und dürfte einige Millionen Ungeimpfte zur Impfung angespornt haben. Die Ungeimpften wurden währenddessen gänzlich vom sozialen Leben ausgeschlossen. Das senkte das Infektionsrisiko. Infolge der nachlassenden Impfwirkung und einer neuen Virusvariante musste nun eine neue "Motivation" für die bis dato "nur Geimpften" her. Der Booster oder jetzt auch ein Test für Geimpfte. Mit 2G+ werden jetzt auch Ungetestete oder Ungeboosterte aus dem öffentlichen Leben ausgegrenzt. Damit sinkt das Infektionsrisiko weiter. Vielmehr dürfte aber die Motivation zum "Boostern" im Vordergrund der politischen Überlegungen stehen. Würde diese politische Motivation wegfallen und wäre das niedrigste Infektionsrisiko maßgeblich, wäre 1G in letzter Konsequenz umzusetzen. Alle Getesteten (auch Ungeimpfte) können am öffentlichen Leben teilhaben. Dadurch würde insbesondere der hochgradig unregulierte private Bereich mit seinen unkontrollierbaren Übertragungswegen zurückgedrängt werden. Schließlich sind die Menschen in den Ausschlussgruppen gezwungen gewesen, sich ins Private zurückzuziehen, wo die Übertragungsrisiken deutlich höher sind als im öffentlichen Bereich mit all den aufwändigen Hygienekonzepten.

Abb. 5: Infektionsschutzparadigmen, eigene Darstellung.

Wenn eine Impfpflicht kommen würde, wären Maßnahmen wie 2G oder 2G+ nicht mehr notwendig. Vom Spätherbst bis ins Frühjahr würde dann 1G gelten, im Sommer bis zum Herbst ist kein Test notwendig. Zumindest wenn man der bisherigen Logik des Pandemie-Managements folgt. Denn bei einer konsequent umgesetzten Impfpflicht wären alle Menschen mit einem entsprechenden Auffrischungsstatus geimpft. Dennoch würde es ,wie bei saisonalen Grippewellen, zu starken Infektionswellen kommen, trotz flächendeckender Impfung. Ist Deutschland dann bis in alle Ewigkeit in der Pandemiefalle gefangen? Da es aus den bereits erläuterten Gründen keine generelle Impfpflicht geben wird, muss man eine pragmatischere Lösung finden.

Staatsdienende First, Bevölkerung Second!

Eine Lösung könnte eine Personengruppen-spezifische Impfpflicht als Testlauf sein. Die ausgeschiedene Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer (CDU) hat den Soldatinnen und Soldaten zum Abschied noch die Impfpflicht hinterlassen. Wie diese sich auswirkte, ist nicht konkret publiziert, ebenso wenig die endgültige Durchsetzung der Sanktionen. Auch über die Staatsdiener zur Landesverteidigung hinaus sollte zuallererst eine Impfpflicht für ebenjene Bedienstete des Staates erfolgen. Das wäre einerseits ein sehr gutes Signal an die Bevölkerung: wir fangen bei uns an, bevor wir die Impfpflicht allen auferlegen. Andererseits umfasst der Staatsdienst mit seinen Verbeamteten, Abgeordneten und in den Behörden Angestellten nur einen Bruchteil der Gesamtbevölkerung. Eine Durchsetzbarkeit könnte hier also zunächst im Kleinen getestet werden. Das wäre eine ultimativ vertrauensbildende Maßnahme der Politik und würde eine hohe Lernkurve bei der Durchführung mit sich bringen. Auch vor dem Bundesverfassungsgericht dürfte diese Personengruppen-bezogene Impfpflicht weitestgehend standhaft bleiben. Hier könnte wieder die Analogie zur Bundeswehr herangezogen werden (§17a Soldatengesetz). Die Gesetze dazu könnten relativ schnell und unkompliziert angepasst werden.

Die Personengruppen-bezogene Impfpflicht im Gesundheitswesen ab 15. März in Deutschland dürfte zwischenzeitlich noch gekippt werden. Hier haben wir wieder das Dilemma mit den Arbeitskräften, die im Gesundheitssektor arbeiten. Bei rund 6 Millionen Beschäftigten (circa 2 Millionen in der Pflege) und eine Impfverweigerer-Gruppe von 5-10 Prozent fallen möglicherweise bis zu dreihunderttausend Arbeitskräfte aus (einhunderttausend Pflegekräfte). Aber spieltheoretisch betrachtet könnte allein die Ankündigung der Impfpflicht in diesem Bereich noch einige (hundert)tausend Unentschlossene zum Impfen gebracht haben. Somit könnte die Androhung einer Impfpflicht im Gesundheitswesen tatsächlich einen Effekt gehabt haben. Ebenso könnte es auch bei der Bekanntgabe einer kommenden generellen Impfpflicht sein. Umgesetzt wird sie aber nicht.

Zusammenfassung

Der deutsche Staat wird keine generelle Impfpflicht erlassen. Ihm fehlen die Kapazitäten sie umzusetzen. Von der Erfassung über die regelmäßige Kontrolle der Auffrischung bis zur Durchsetzung der Sanktionen ist dieses Szenario komplett unrealistisch. Unabhängig von der Regierungsbeteiligung der FDP wäre dies auch unter CDU-Beteiligung oder in einer R2G-Regierung nicht möglich. Bereits heute sind die staatlichen Instanzen hochgradig überfordert mit dem Pandemie-Management. Die schwerste Last tragen die Bürgerinnen und Bürger, insbesondere die junge Generation. Neben der Exekutive dürfte auch die Judikative sehr schnell unter der Belastung zusammenbrechen, die eine generelle Impfpflicht mit sich bringen würde. Es gibt heute bereits einen akuten Richtermangel und eine partielle Überlastung der Gerichte. Eine Ausweitung des illegalen Beschaffungsmarktes würde es für die Behörden mittelfristig unmöglich machen, eine adäquate Impfnachhaltung zu gewährleisten. Was die Regierenden tatsächlich (sofort) tun könnten, wäre eine Impfpflicht des eigenen Personenkreises (alle im Staatsdienst). Ob sie diese naheliegende Option wählen werden, wird sich zeigen.